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骆建华:大气质量拐点未现 环保部酝酿启动“大部制”改革

【 发布时间:2016-06-21 】

  开不得窗户,看不见太阳。今年2月下旬,据新华社报道称,我国灰霾影响的面积达到了143万平方公里,重霾面积超过了56%。

  显然,这是绝大多数人无法避免的“呼吸之痛”。

  去年9月,在公众的期待中,最严厉的大气污染防治政策——《大气污染防治行动计划》(以下简称《大气十条》)高规格出台。如今,半年过去,一些主要地区的空气质量并没有出现较明显的改善。

  按照《大气十条》制定的细颗粒物浓度下降目标,2017年能否顺利完成?政策在推进的过程中,尚存在什么样的杯葛?带着这一系列的问题,《每日经济新闻》记者(以下简称NBD)日前采访了多次参与环保领域政策研讨和制定的全国工商联环境商会秘书长骆建华。

  把环境保护放在特殊位置

  NBD:《大气十条》出台以来,其相关政策的落实情况如何?

  骆建华:《大气十条》作为这届政府工作的重点,去年9月份出台以来,已经执行了5个多月,从政府部门的一些动作来看,还在不断推行过程中。但是,在这么短的时间内,见成效有些困难。

  雾霾天气一方面和主要污染物排放总量有关,另一方面和气象条件有关。所以,在短短5个月内评价大气十条的执行和落实情况,可能不会客观。

  NBD:《大气十条》制定了很高的治理目标,比如北京要求PM2.5年均浓度控制在60微克/立方米左右。业界普遍担忧目标完成的难度太大,您觉得这种担忧是否存在?

  骆建华:当然存在,《大气十条》目标设定相对来说是比较高的。比如北京2013年PM2.5的年均浓度89.5微克/立方米,完成到2017年的目标,需要每立方米下降近30微克,这是比较困难的。

  当然,目标能否完成,取决于未来几年如何处理环境保护和经济发展的关系,如果继续以经济发展为核心,恐怕环保的这个目标难实现,反过来,如果把环保放在特殊的位置,经济发展能为环保让路,这个目标是有可能实现的。

  NBD:近期环保部正在一些重点区域开展针对《大气十条》落实情况的专项督查工作,政策在推进过程中存在怎样的障碍?

  骆建华:肯定有障碍,第一是涉及能源结构调整,推行“以气代煤”,但是,政府是否能够保证有充足的天然气供给呢?因此,在强调能源结构调整的同时,还要强调煤炭的清洁利用,这个很关键。

  第二是产业结构调整,我们已经谈了20多年的产业结构调整,但是,一直没有调整好。预计我国在2020年左右完成工业化、城镇化,也就意味着那时候钢铁、水泥的峰值点出现。

  现在是雾霾天气倒逼政府加快污染治理和产业结构进程,但是,这是有很大难度的。

  行政和经济“双管齐下”治污

  NBD:为了更好地落实《大气十条》,环保部近期将会有包括能源结构调整政策、经济政策及管理政策在内的22项配套政策出台,这些政策对于推进《大气十条》的落实有什么意义?

  骆建华:《大气十条》真正落地,还需要一些配套的措施。

  大气污染治理的最根本措施包括几个方面:第一,能源结构,控制煤炭消费的增长,增加天然气的消费比重,这是比较根本的措施;第二,煤炭清洁利用;第三,加快淘汰“黄标车”和老旧汽车,同时提高油品质量。

  做到以上几点,必须将行政手段结合经济手段来进行。

  NBD:在这22项政策中也涉及了节能环保标准的问题,近年来,环保部在治理、排放的标准上有明显趋严的趋势,您怎么看待标准提高的现实意义?

  骆建华:标准制定应该实事求是,环境排放标准是根据当时的技术、经济条件来决定的。如果不计成本的话,零排放也可以做到,但是,这样付出的成本太大了。

  另外,还要因地制宜,在一些大城市标准要严格一些,在一些小城市或者城乡结合部,这些地区处理后的水更多用于灌溉,就不一定做这么严格的标准。

  所以,地方可以制定的标准高于国家标准,但是,不能一刀切,不能不计成本地提高标准,其后果将是不可持续。

  推行第三方治理工业污染

  NBD:从环保部近期通报的专项督查情况看,工业污染问题还是比较严重,其中设施不正常运行、超标排放问题普遍,怎么看待这一问题呢?

  骆建华:中国环境达到现在的污染状况,根源是工业污染。环境污染源主要是工业、农业、城市生活,城市生活通过近20年的治理,出现了很好的效果,农业这一块是个难题,西方国家也没有很好的办法。此外,工业污染治理,我国比较滞后。

  以脱硫设施为例,尽管全国脱硫机组装机容量占火电装机容量的比重达到90%以上,但关键问题是企业不一定运行。

  当前,工业企业偷排被发现,一般是采取低额罚款的措施,对企业而言,违法成本低,守法成本高,所以宁愿选择违法排污、超标排放。因此,解决工业污染治理问题的思路是推行第三方治理。

  NBD:去年以来,在环保部门多次通报一些企业的违规排污情况,我们发现,很多企业在短期内多次上环保“黑名单”,折射出来的是什么问题?

  骆建华:这里面折射出对这种长期以来违反相关环保法律超标排放、违法排污的企业,应该使用什么处罚手段的问题。由于我现行的行政手段是查出问题,让其限期治理、关停,通报罚款,企业可能对此不在乎。

  因此可以借鉴欧美国家的一些办法,首先,强制企业公开排放信息、污染治理信息,接受全社会监督;其次,一旦发现企业违法排污,将向法院提起诉讼、给予重罚;再次,企业整改未达标排放之前,过去使用的是限期治理的办法,企业可以把整改时间拖得很长,如果新修订的《环境保护法》通过的话,将采取按日计罚,这样企业才有紧迫感。

  三年内消灭劣五类水

  NBD:从环保部近期在常务会上原则通过了 《水污染防治行动计划(草案)》,最严厉的水环境治理政策呼之欲出,将会有哪些有力的措施来加强治理?

  骆建华:下一步,国务院可能还要协调其他相关部委一起研究相关内容,环保部刚刚在常务会上通过草案,按照《大气十条》的出台时间推算,估计今年6、7月,《水污染防治行动计划》将出台。

  其中,最核心的就是目标的确定,以及为了实现目标需要跟进的措施,再就是措施落实需要的资金投入规模。

  关于目标的设定,据我所知,要在这届政府的任期内消灭国家水系里面劣五类水。这样的目标非常高,我之前认为,能在2030年实现这样的目标就不简单,现在要求2017年实现这个目标,说明水污染治理方面的力度非常大。

  根据业内专家的测算,水防治领域现在投入规模可能将达到2万亿元,甚至是3万亿元,资金的需求量肯定非常大。

  环保大部制改革今年启动

  NBD:2014年,是环保产业发展的关键年,您能对今年环保政策作一个展望吗?

  骆建华:今年环保方面大的动作可能会包括以下几个方面:一是两部法律,新修订的《环境保护法》可能会在4月份或6月份出台,《大气污染防治法》的修订将启动,今年可能要报送全国人大常委会;

  二是两个计划要出台,《水污染防治行动计划》和《土壤环境保护和污染治理行动计划》;

  三是国家“十三五”的一些规划编制工作将启动,比如环保规划、七大流域的污染防治规划、城市生活污水治理规划、生活垃圾治理规划等。

  此外,现在大家比较关心的,环保的大部制改革,今年可能要启动。环境税、工业污染治理的第三方治理等会加快推进,一些环保领域税收优惠政策力度可能进一步加大。

  NBD:环保大部制改革是广为关注的话题,现在进展如何,改革的方向是什么呢?

  骆建华:环保大部制改革还处于研究阶段,目前还未有具体的方案。从专家的角度,我认为会有以下几种可能性:

  第一种是成立环境资源部,把国土部、环保部、水利部、建设部等部委中相关涉及环保业务的部门合并在一起,成立一个超级大部门;

  第二种是出现一个环保部和一个资源部并存的局面,环保部现在的主要职能是在污染治理。新成立的资源部,把土地、矿产、水等资源放在一起管理。

  第三种可能是成立大的环保部和大的农业部,还是将水土保持、防沙治沙、森林保护等生态方面管理职能囊括进现有的环保部,同时,将农业、林业、水等资源的管理权力划归农业部管理。

  我个人不太赞同环保大部制改革出现大的环保部,因为这样改革之后,可能会分散环保部的职能,使其难以集中精力在污染治理方面。毕竟,在2030年之前,污染治理还是非常繁重的任务,分散精力后,污染治理可能难以做好。

  ◎骆建华:

  关于环保大部制改革,我认为存在以下几种可能性:

  第一种是成立环境资源部;

  第二种是出现一个环保部和一个资源部并存的局面;

  第三种可能是成立大的环保部和大的农业部。