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聚焦因污染或破坏导致的生态环境损害

【 发布时间:2016-07-20 】

  编者按

  环境保护部日前印发了《生态环境损害鉴定评估技术指南 总纲》及在此框架下的第一个专项技术导则——《生态环境损害鉴定评估技术指南 损害调查》。为了让广大读者对这两个标准有更深入的了解,中国环境报日前特别邀请了起草这两个标准的专家们,就其中的重点、难点、关键点进行详细解读。

  为规范生态环境损害鉴定评估工作,环境保护部印发了《生态环境损害鉴定评估技术指南 总纲》(以下简称《总纲》),供各地在开展生态环境损害鉴定评估工作中参照执行。

  新公布的《总纲》适用范围、主要内容是什么?与《环境损害鉴定评估推荐方法(第Ⅱ版)》(以下简称《推荐方法》)相比,《总纲》有何不同?记者近日就上述问题采访了《总纲》的主要起草人员。

  中国环境报:《总纲》适用于哪些类型生态环境损害的鉴定评估工作?

  张衍燊:《总纲》适用于因污染环境或破坏生态导致大气、地表水、地下水、土壤等环境要素损害,植物、动物、微生物等生物要素损害以及上述要素构成的生态系统功能损害的鉴定评估。

  考虑到核与辐射所致生态环境损害的特殊性和复杂性,《总纲》不适用于核与辐射所致生态环境损害的鉴定评估工作。

  同时,《总纲》聚焦于污染环境、破坏生态行为导致生态环境损害的鉴定评估,不涉及污染环境或破坏生态导致人身和财产损害的鉴定评估。

  中国环境报:《总纲》的主要内容有哪些?

  於方:《总纲》主要针对生态环境损害的工作程序和关键环节进行了相对原则性的规定,内容包括适用范围、规范性引用文件、术语和定义、总则(包括鉴定评估原则、内容、程序和鉴定评估报告书的编制要求)、生态环境损害调查确认、因果关系分析、生态环境损害实物量化、生态环境损害恢复方案筛选与价值量化、生态环境恢复效果评估、附则和附录11个部分。

  《总纲》重点针对生态环境损害评估的关键环节进行梳理和规范,其中,生态环境损害确认部分明确了生态环境损害调查的内容、基线的确定方法、生态环境损害的确认条件;因果关系分析部分明确了因果关系分析的条件、内容和方法;生态环境损害实物量化部分提出了实物量化的指标选择原则和实物量化方法;生态环境损害恢复方案筛选与价值量化方法部分提出了生态环境恢复方案的筛选程序、要求、恢复费用的计算方法和生态环境损害价值量化的主要方法及选择原则;生态环境恢复效果评估部分规定了恢复效果评估的内容和方法。

  《总纲》涵盖了生态环境损害鉴定评估的全过程,对生态环境损害鉴定评估技术框架体系作出总的原则性规定,规范和指导生态环境损害鉴定评估专项技术导则的制定,对生态环境损害鉴定评估实践也具有较强的指导作用。

  中国环境报:生态环境损害鉴定评估工作难在哪?针对难点,《总纲》是如何考虑的?

  张天柱:大量的生态环境损害鉴定评估案例实践表明,生态环境基线的确定和因果关系鉴定是生态环境损害鉴定评估的难点和重点。

  在《总纲》编制过程中,我们针对这两个关键问题进行了专题研究和讨论,多次征求专家和鉴定评估机构的意见和建议,明确了生态环境基线的确定方法和因果关系分析的条件、内容和方法。

  对于生态环境基线的确定,主要采用历史数据调查、“对照区域”数据比较和模型推导三种方法。

  当基线确定所需的数据充分时,优先采用历史数据和“对照区域”数据,如果采用历史数据和“对照区域”数据不能确定基线,可以考虑采用模型推导方法,也可参考环境基准或国家和地方发布的环境质量标准确定基线。

  在生态环境损害鉴定评估实践中,建议综合采用不同基线确定方法并相互验证,保证生态环境基线确定的科学性和合理性。

  对于污染环境或破坏生态行为与生态环境损害间的因果关系,我们在梳理因果关系鉴定所需要件和相关法律法规要求的基础上,将因果关系鉴定分析重点放在了污染环境与生态环境损害的因果关系分析上。

  根据分析内容和逻辑关系,划分为环境污染物的同源性分析、污染物迁移路径的合理性分析、生物暴露的可能性分析和生物发生损害的可能性分析4个核心内容,并给出了每项内容的分析原则与方法,同时强调调查分析污染环境与生态环境损害发生的时间先后顺序,并排除其他可能因素的影响。

  对于破坏生态行为与生态环境损害之间的因果关系,重在从生态链条分析破坏生态行为导致生态环境损害的可能的作用机制与可能性,具体可以采用样方调查、生态实验和专家咨询等方法。

  总的来说,《总纲》中对生态环境基线确定和因果关系分析的规定还比较原则,需要我们在生态环境损害鉴定评估的实践中不断修订完善。

  中国环境报:《总纲》与《推荐方法》存在哪些区别?

  张衍燊:为了规范和指导环境损害鉴定评估管理和实践,环境保护部于2011年5月印发了《环境污染损害数额计算推荐方法(第Ⅰ版)》,修订后于2014年10月印发《环境损害鉴定评估推荐方法(第Ⅱ版)》。《总纲》与《推荐方法》主要存在以下区别与联系:

  第一,两者适用范围不同。

  《推荐方法》适用于污染环境或破坏生态所致人身、财产、生态环境损害以及事务性费用的鉴定评估,而《总纲》只适用于污染环境或破坏生态行为所致生态环境损害的鉴定评估。

  第二,两者定位存在差异。

  《总纲》定位于生态环境损害鉴定评估技术体系的纲领性文件,对专项鉴定评估技术文件的制定起到规范统一作用。而《推荐方法》主要定位于规范和指导环境损害鉴定评估工作实践。

  第三,两者不一致的,以《总纲》为准。

  《总纲》是对《推荐方法》中生态环境损害鉴定评估相关内容的完善和升级,针对生态环境损害鉴定评估的程序、内容、关键环节进行全面修订,突出强调技术指南的完整性和可操作性。

  因此,在《总纲》附则中规定,《推荐方法》与《总纲》相关规定和要求不一致的,以《总纲》为准。

  针对污染环境或破坏生态行为所致人身和财产损害的鉴定评估,仍可在鉴定评估实践中参照执行。

  《总纲》编制背景和目的

  党中央、国务院高度重视生态环境损害赔偿工作。

  党的十八大报告提出健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。党的十八届三中全会明确提出对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度。《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》中提出建立独立公正的生态环境损害赔偿制度。2015年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》,规定2015~2017年选择部分省份开展生态环境损害赔偿制度改革试点,2018年在全国试行。

  上述文件的出台,推动了我国生态环境损害赔偿制度建设的进程,同时,也对生态环境损害鉴定评估工作提出了更高要求。

  《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》要求建立统一的生态环境损害鉴定评估技术标准体系,环境保护部负责制定生态环境损害鉴定评估技术框架体系和技术总纲,会同相关部门出台或修订生态环境损害鉴定评估的专项技术规范。

  生态环境损害鉴定评估技术规范缺失已成为当前生态环境损害案件审判难和赔偿不到位的重要瓶颈。为满足生态环境损害赔偿司法实践的迫切需要,环境保护部组织制定了《生态环境损害鉴定评估技术指南 总纲》和《生态环境损害鉴定评估技术指南 损害调查》,以规范和指导生态环境损害鉴定评估工作。

  《总纲》总体框架

  作为开展生态环境损害鉴定评估的纲领性文件,《总纲》还将陆续按照环境要素、工作过程发布生态环境损害鉴定评估的专项技术导则

  按照环境要素:

  《 地表水和沉积物》

  《 土壤和地下水》

  《 生态系统》

  ……

  按照工作过程:

  《 损害调查》

  《因果关系判定》

  《替代等值分析》

  ……

  当然,也可针对评估中用到的特定技术制定技术指南,不断完善生态环境损害鉴定评估的技术方法体系

  专家团队

  环境保护部环境规划院环境风险与损害鉴定评估研究中心於方研究员

  清华大学环境学院张天柱教授

  环境保护部环境规划院环境风险与损害鉴定评估研究中心张衍燊博士

  中国科学院南京土壤所 宋静副研究员

  环境保护部环境规划院环境风险与损害鉴定评估研究中心齐霁博士



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